De 16 consultas populares, sólo seis fueron aprobadas desde la vuelta a la democracia

La última vez que se aprobó un plebiscito constitucional gobernaban los colorados. Fue en octubre de 2004, cuando, en el último tramo del gobierno de Jorge Batlle y en simultáneo con las elecciones nacionales, seis de cada diez electores votaron a favor de consagrar el monopolio estatal del servicio de agua potable. Desde la vuelta a la democracia se han realizado 16 consultas populares (plebiscitos y referéndums), de las cuales apenas seis han tenido éxito. Una tasa de aprobación de 37,5%.

El próximo 27 de octubre, por cuarta vez, habrá dos propuestas de reforma constitucional en simultáneo a las elecciones nacionales: una para habilitar los allanamientos nocturnos y otra para bajar la edad jubilatoria, subir las jubilaciones mínimas y eliminar las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP). Han quedado por el camino el plebiscito sobre ingresos a las intendencias y, por el momento, el plebiscito “contra la usura y por una deuda justa” de Cabildo Abierto, y el plebiscito que propone establecer el requisito de aprobación parlamentaria para determinados acuerdos del Estado del Movimiento Uruguay Soberano.

Desde 1989 a la fecha, el registro marca que cuando las consultas populares fueron separadas de las elecciones nacionales, es decir, cuando el elector fue convocado simplemente a meter una u otra papeleta, la tasa de aprobación es de 50%. Hubo seis consultas populares de este tipo y tres consiguieron la aprobación del electorado: la derogación parcial de ley de empresas públicas en 1992, la reforma del sistema electoral en 1996 y la derogación de la ley de desmonopolización de Ancap en 2003.

Por otra parte, hubo diez consultas populares que coincidieron con las elecciones nacionales, de las cuales sólo tres tuvieron éxito: la que en 1989 estableció en la Constitución que las pasividades no pueden ajustarse por debajo del índice medio de salarios, la que en 1994 prohibió modificar el régimen previsional a través de leyes presupuestales y la que en 2004 definió el acceso al agua potable como un derecho humano fundamental. La tasa de aprobación para estos casos es menor, de 30%.

A su vez, en tres elecciones nacionales se llevaron a cabo dos consultas populares al mismo tiempo, tal y como ocurrirá este año. En noviembre de 1994, aparte de elegir al sucesor de Luis Lacalle Herrera y definir la integración del Poder Legislativo, el votante podía expresarse a favor o en contra de que las pasividades no puedan modificarse mediante leyes presupuestales o de que a la educación se le asignase, como mínimo, un 27% del presupuesto nacional.

En tanto, en octubre de 1999, además de optar entre Jorge Batlle, Luis Lacalle Herrera o Tabaré Vázquez, entre otros, podía consagrar en la Constitución la autonomía presupuestal del Poder Judicial o inhibir a los directores de los entes autónomos de llevar adelante actividad política partidaria, mientras que, en octubre de 2009, aparte de elegir entre Pedro Bordaberry, Luis Lacalle Herrera o José Mujica, entre otros, el elector podía habilitar el voto desde el exterior o anular la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado.

De estas seis consultas populares sólo tuvo éxito la referida a las jubilaciones, que consiguió 72% de los votos emitidos. El plebiscito para derogar la ley de caducidad estuvo cerca de alcanzar la mayoría (48%); algo más lejos estuvo el plebiscito en pos de la autonomía presupuestal del Poder Judicial (43%). Y ninguna de las otras tres consultas populares superó el 40% de los votos emitidos; de hecho, fueron las tres iniciativas que menos adhesión tuvieron, salvo por el plebiscito de agosto de 1994, que pretendía reformar el sistema electoral y obtuvo sólo 28% de los votos emitidos.

No hay nada dicho

Sin embargo, estos números no permiten conclusiones definitivas. En diálogo con la diaria, Felipe Monestier, politólogo, docente de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República y autor del libro Movimientos sociales, partidos políticos y democracia directa desde abajo en Uruguay (1985-2004), afirmó que “no hay datos para decir cuál es el efecto de la multiplicación de propuestas cuando coinciden con instancias electorales”. “No hay evidencia para afirmar nada”, resaltó.

Monestier apuntó que “no es lo mismo derogar los artículos que privatizaban Antel en 1992” que eliminar 135 artículos sobre seguridad, educación, vivienda y otros temas, como se planteó en el referéndum contra la ley de urgente consideración (LUC) en 2022.

“Lo que sí sabemos es que los mecanismos de democracia directa promovidos mediante recolección de firmas desde abajo, tanto plebiscito como referéndum, tienen una tasa de éxito bastante baja”, expresó Monestier, que en su libro estudió al detalle las iniciativas impulsadas por movimientos sociales, incluso aquellas que no alcanzaron las firmas suficientes. “La probabilidad de éxito de las iniciativas es muy baja”, subrayó.

Monestier sostuvo que existe “una correlación bastante fuerte entre el peso electoral de las fracciones [de los partidos políticos] que acompañan la iniciativa y el porcentaje de apoyo que luego obtiene esa iniciativa”.

En tal sentido, Monestier consideró que el plebiscito sobre allanamientos nocturnos “refleja cierta transversalidad” en el oficialismo, dado que es apoyado –con distintos énfasis– por el Partido Nacional, el Partido Colorado y Cabildo Abierto. Señaló que, al igual que ocurrió en 2014 con la iniciativa para bajar de la edad de imputabilidad y en 2019 con la reforma Vivir sin Miedo, el planteo “funciona como una lógica de bloque”.

En general, así “han funcionado los grandes temas de seguridad”, apuntó Monestier, y consideró que el plebiscito sobre allanamientos nocturnos “tiene más potencial de funcionar como un asunto que divide al bloque de derecha y centroderecha del bloque actualmente opositor”, en referencia al Frente Amplio (FA).

El tema de la seguridad fue el centro de las últimas tres consultas populares –aunque parcialmente en el caso de la LUC–, y los resultados muestran una clara y creciente polarización. Tanto la baja de la edad de imputabilidad como la reforma Vivir sin Miedo naufragaron por un margen de 6%, mientras que la derogación parcial de la LUC fracasó por una diferencia de 1,35%, la más baja de las 16 consultas populares.

El peso de los jubilados

Los dos plebiscitos que hubo sobre seguridad social sobresalen entre las 16 consultas populares que se realizaron desde la recuperación democrática. El de 1989, que fijó en la Constitución el actual criterio de las jubilaciones y pensiones, ostenta el récord de adhesión: se aprobó con 82% de los votos emitidos. El de 1994, que estableció que el régimen previsional no puede modificarse a través de leyes presupuestales, obtuvo el 72% de los votos emitidos, el segundo mejor registro.

En su libro, Monestier marca que el primer plebiscito “surgió de la acción coordinada de un conjunto de organizaciones, dispersas y frecuentemente enfrentadas entre sí, que reivindicaban la representación de los jubilados y pensionistas”. Asimismo, señala que esta iniciativa “se distingue de todas las demás por ser la única que no se activa a partir de organizaciones afines a la izquierda política”, ya que “el núcleo de jubilados que lanzó originariamente la idea era liderado por un viejo militante del Partido Colorado”, en referencia a Mario Cantón. También apunta que se trata de la única consulta popular impulsada “desde abajo” que “no puede considerarse una acción ‘contra el gobierno’”.

En un principio, el FA dudó e incluso evaluó presentar un proyecto de reforma alternativo, pero ante “la imposibilidad de lograr los ‘consensos’ demandados por su líder histórico”, Liber Seregni, resolvió “dejar en libertad de acción al MLN [Movimiento de Liberación Nacional] y el MPP [Movimiento de Participación Popular]”, según consigna la investigación de Monestier. Básicamente, las críticas de estos grupos apuntaban a los beneficios que podían consagrarse para las pasividades más altas con el plebiscito. Sin embargo, el FA decidió finalmente acompañar el planteo original y ensobró la papeleta.

Monestier agregó a la diaria que en aquel entonces existía “la convicción de que, con una población envejecida, oponerse a esa reforma podía tener efectos electorales muy fuertes”. Señaló que Jorge Batlle no apoyó la propuesta y “la creencia convencional dice que eso le costó mucho”. “Prácticamente todo el sistema de partidos acompañó, incluido el herrerismo”, añadió.

El segundo plebiscito, en tanto, fue impulsado inicialmente por la Asociación de Trabajadores de la Seguridad Social (ATSS). A diferencia de 1989, cuando “la enorme mayoría de los jubilados comprendió de inmediato que el éxito del plebiscito implicaba cambios tangibles en la capacidad del sector para captar recursos”, en este caso la discusión en torno al plebiscito tuvo “un carácter mucho más técnico y menos reivindicativo”, señala Monestier en su libro. No obstante, nuevamente casi la totalidad de los partidos políticos acompañó la iniciativa, excepto por Jorge Batlle y el “pequeño partido de centroizquierda liderado por Rafael Michelini”.

Por último, Monestier incluye en su libro el caso de un plebiscito frustrado que aspiraba a derogar la reforma jubilatoria de 1996, que instaló el actual régimen mixto de seguridad social, esto es, las AFAP. El objetivo de la ATSS, que una vez más encabezaba la iniciativa, era llevar a cabo una consulta popular junto con las elecciones nacionales de 1999, pero hubo diferencias entre las organizaciones de jubilados y pensionistas y la campaña de recolección de firmas empezó tarde y tuvo “muy poca repercusión en los medios de comunicación”. Para completar, durante la etapa de verificación de firmas la Corte Electoral invalidó más de 77.000 firmas y el plebiscito fracasó.