Del litio a la batería

La polémica Ley Bases, aprobada el 1º de mayo por la Cámara de Diputados de Argentina, también influye en el sector del litio. Gobernadores opositores, como el de Catamarca, apoyaron al gobierno en este punto¹, a pesar de las discrepancias del peronismo con el conjunto². Este artículo plantea uno de los dilemas de su producción y cómo la nueva norma contraría lo deseable.

La crisis climática y la necesidad de ir hacia una matriz energética menos intensiva en el uso de hidrocarburos plantea una oportunidad para los países que, como Argentina, cuentan con recursos abundantes de alguno de los minerales críticos para esa transición. El reemplazo de los motores de combustión por vehículos eléctricos en el transporte de cargas y de pasajeros se presenta como una estrategia clave en el camino hacia la descarbonización. Esto implica un aumento de la demanda de los minerales utilizados en las baterías de ion de litio, como níquel, cobalto o litio. De acuerdo con estimaciones de la Agencia Internacional de Energía, se espera que la demanda de litio aumente de gran manera, incluso por encima de la de los demás minerales, en los próximos años.

Además, este proceso se da en el marco de una tensión geopolítica creciente entre los tres actores que dominan la economía global: Estados Unidos, la Unión Europea y China. Estas tres potencias están embarcadas en una competencia abierta por asegurar su participación en la transformación productiva asociada a la transición energética y garantizarse el acceso a los materiales necesarios para hacerlo, lo que a priori amplía el margen de maniobra de los países que cuentan con esos recursos.

Argentina compone, junto con Bolivia y Chile, el llamado “Triángulo del litio”³. Con 51.000 toneladas de carbonato de litio producidas en 2023 y tres proyectos en operación, nuestro país es actualmente el cuarto productor mundial, detrás de Australia, Chile y China, explicando el 5,6 por ciento del mercado global. De concretarse cinco de los proyectos de inversión que están en etapa de construcción, Argentina podría llegar a explicar cerca del 20 por ciento de la oferta global de litio.

La existencia de abundantes reservas de litio en los salares de altura de la región andina alimenta un imaginario sociotécnico que ve en el recurso una palanca para promover el desarrollo. Esa expectativa se resume en la aspiración de ir “del litio a la batería”.⁴

La aspiración a producir baterías tiene como horizonte una pregunta recurrente: ¿cómo lograr que el desarrollo de los sectores extractivos vaya más allá de meras economías de enclave y sirva para promover un proceso de diversificación productiva y cambio estructural? Se trata, en la formulación clásica de Hirschman⁵, de lograr multiplicar las vinculaciones que la actividad extractiva tiene con la economía nacional. Esas vinculaciones pueden ser de naturaleza fiscal, referidas a la proporción de la renta sectorial que es apropiada por el Estado para promover otros objetivos de desarrollo. O de naturaleza productiva, referidas a cómo la actividad extractiva (minera, en este caso) se vincula con el resto de la estructura productiva, tanto “aguas arriba” (mediante, por ejemplo, el desarrollo de proveedores especializados) como “aguas abajo” (a través, por ejemplo, del desarrollo de actividades productivas que utilicen el recurso primario como insumo).

Países como Noruega, Australia, Canadá y el propio Estados Unidos lograron transitar ese sendero virtuoso a partir de un marco regulatorio y de políticas eficaz. Estas políticas incluyeron exigencias de contenido local en la provisión de bienes y servicios complejos para la actividad primaria; la promoción de vínculos con el sistema nacional de innovación, incluyendo universidades y centros de investigación, para la resolución de desafíos productivos y la inversión en infraestructura. El punto central es que no hay un “determinismo sectorial” en el impacto que las actividades extractivas tienen sobre el desarrollo, es decir que no es la actividad la que por sí misma genera un efecto positivo o negativo, sino el marco de políticas en el que se desarrolla.

En el eje tributario, en lugar de explorar una reforma de fondo que acompañe los ciclos de precio, cada nivel de gobierno argentino ha buscado fortalecer sus propios instrumentos para capturar parte de la renta generada en los períodos de bonanza. En el caso de las provincias, estos incluyen la revisión de la fórmula de cálculo de las regalías (de boca de mina a valor de venta) y la implementación de fideicomisos para financiar obras públicas y programas de desarrollo territorial. En el caso del gobierno nacional, el instrumento utilizado han sido los derechos de exportación (retenciones), de carácter no coparticipable. La falta de coordinación entre estas iniciativas ha limitado la posibilidad de construir acuerdos entre niveles de gobierno que permitan avanzar hacia esquemas de tributación más eficientes.

En el eje productivo, el problema es que el marco federal de gobernanza de la actividad minera desvincula la potestad de otorgar concesiones –que está en manos de las provincias– del nivel de gobierno que controla los principales instrumentos de política productiva, esto es, el nacional. En este contexto, los gobiernos provinciales han implementado políticas de empleo y “compre local” que favorecen la contratación de bienes y servicios a empresas radicadas en la provincia, con el objetivo de localizar allí la mayor parte de la actividad económica asociada con los proyectos mineros. Pero estas políticas fragmentan más allá de lo razonable el mercado nacional, y entran en tensión con la realidad de la estructura productiva de nuestro país, que concentra sus capacidades industriales en Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe. Todo esto genera problemas de escala para el desarrollo de proveedores para la actividad minera en sectores de mediana y alta complejidad.

Qué hacer

¿Cómo avanzar en una política de desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas en torno a los recursos de litio? Esa política debería adoptar un enfoque holístico, que aborde al mismo tiempo aspectos fiscales y productivos. Y tendría que estar informada por una comprensión realista de las restricciones que surgen del marco institucional y de las preferencias de los actores con capacidad de incidir sobre su diseño y resultados.

En esta línea, un primer paso es reconocer que hay una aspiración legítima por parte de las provincias de que el desarrollo del sector impacte de modo positivo en la economía local. Esa aspiración podría ser atendida en el terreno fiscal, sin afectar la organización de la actividad productiva, a través de una reforma tributaria que contemple un esquema de tasas flexibles y progresivas, que acompañen la evolución de los precios internacionales, y un mecanismo de coparticipación secundaria, que favorezca a las provincias donde se lleva adelante la actividad. Esto podría generar los recursos para compensar a las provincias por la flexibilización de los esquemas de compre local que, como señalamos, dificultan el desarrollo de proveedores en segmentos de mayor complejidad. Además, al facilitar la captura de rentas en coyunturas de precios altos, un esquema de esta naturaleza podría funcionar a la vez como una garantía creíble de estabilidad tributaria para las empresas que invierten en el sector.

En el eje productivo, el horizonte debería ser una verdadera política nacional de desarrollo de proveedores, que condicione el acceso a los beneficios fiscales de la Ley de Inversiones Mineras, u otros beneficios que se puedan otorgar en el futuro, al cumplimiento de metas crecientes de integración local en la provisión de bienes y servicios complejos y de alto valor agregado para la actividad minera, incluyendo servicios tecnológicos y actividades de I+D⁶. En suma, una consideración amplia de las políticas relevantes y cómo unas se vinculan con otras puede ampliar la mesa de negociación y facilitar la concreción de acuerdos entre niveles de gobierno.

Por el contrario, la discusión de estos temas al calor de las urgencias impuestas por la coyuntura y la necesidad de estabilizar la macroeconomía no contribuye a generar soluciones virtuosas. El Régimen de Grandes Inversiones, que forma parte del proyecto de Ley Bases enviado por el gobierno de Javier Milei al Congreso, aborda estos temas desde una perspectiva diametralmente opuesta a la que aquí planteamos. El proyecto, en efecto, adopta un enfoque cortoplacista para promover la atracción de inversiones en los sectores extractivos. Con ese fin, ofrece una ventana de oportunidad de dos años, extensible por otros dos años, para que adhieran al régimen proyectos de inversión mayores a 200 millones de dólares. Por los montos involucrados, el régimen alcanzaría los proyectos en desarrollo de litio y cobre.

De esta forma, la Ley Bases crearía un verdadero régimen de excepción, colocando a los proyectos mineros fuera del marco regulatorio general de las normas en materia fiscal, aduanera y cambiaria, y otorgando una garantía de estabilidad por treinta años. No contempla ningún mecanismo tributario para capturar potenciales ganancias extraordinarias. Por el contrario, ofrece una rebaja de diez puntos del impuesto a las ganancias. Lejos de crear incentivos orientados al desarrollo de capacidades productivas y tecnológicas en la economía nacional, establece una prohibición amplia y taxativa de cualquier política productiva que pueda afectar el control irrestricto de los inversores sobre la organización del proceso de producción y los bienes producidos, reforzando en consecuencia el carácter de enclave de esos proyectos.

La magnitud de los beneficios otorgados y la renuncia a cualquier objetivo de transformación productiva crea de manera endógena incentivos para la revisión posterior de este nuevo régimen que se busca sancionar. Dicho de otra manera: es improbable que un esquema tan favorable se sostenga sin modificaciones en el mediano y largo plazo. No obstante, esto no es un consuelo. La revisión permanente de los marcos regulatorios y de los esquemas de incentivos no hace otra cosa que realimentar el patrón recurrente de inestabilidad que caracteriza a la política económica y la política productiva argentinas, lo que contribuye a explicar nuestra pobre performance de largo plazo y pone obstáculos en la búsqueda de un sendero de desarrollo sostenible.

Carlos Freytes, politólogo, director del área de recursos naturales de Fundar. Este artículo se basa en los trabajos de la fundación, que pueden ser consultados en línea. El autor agradece a María Victoria Arias Mahiques, Víctor Delbuono, Diego Murguía y Martín Obaya por los aportes y los intercambios sobre estos temas.